Intesa sul Commercio, regge l’impianto, Tursi vince sugli H24 ma Arci svincola i circoli

Al Tar Tursi resiste ai ricorsi sui self service. Arci ottiene, invece, che venga riconosciuta la differenza tra locali e circoli

Il Comune vince al tribunale amministrativo regionale prevalendo nei ricorsi avanzati dagli H24 contro l’intesa di Sovrintendenza, Comune, Regione e Camera di Commercio.
Arci, che aveva ricorso con Associazione Consumatori Liguria, ha invece vinto il ricorso per quanto riguarda i circoli a cui era stata vietata somministrazione per quanto riguarda eventuali luoghi aggregativi: sui circoli. <I circoli non sono attività commerciali – dice Stefano Kovac, presidente di Arci Genova -. Inoltre la nostra organizzazione non è mai stata consultata dall’amministrazione comunale che ha invece sentito tutte le altre parti sociali>.
La prima sezione del Tar Liguria, presieduta da Giuseppe Daniele, ha quindi escluso <le attività di somministrazione di alimenti e bevande svolte da associazioni e circoli di cui agli articoli 2 e 3 del Decreto del Presidente della Repubblica 4 aprile 2001, n. 235 (Regolamento recante semplificazione del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione alla somministrazione di alimenti e bevande da parte di circoli privati)> da quelle normabili da Comune e Regione. Ha inoltre scritto in sentenza che <è configurabile un altro profilo di illegittimità del provvedimento impugnato, poiché non risulta che gli enti firmatari dell’intesa abbiano provveduto a far partecipare al procedimento enti del “terzo settore”, sia con riferimento a quelli maggiormente rappresentativi del mondo del no profit (ARCI, ACLI, ENDAS, AUSER, ecc.), sia con riguardo a quelle organizzazioni, presenti anche a livello regionale e territoriale con apposite articolazioni, che ne tutelano gli interessi a livello “politico” ed amministrativo>.

La seconda sezione del Tar Liguria, presieduta da Roberto Pupilella, ha invece respinto la richiesta dell’azienda “Zena Weed 24” che gestisce punti di distribuzione automatica, che aveva perso anche la sospensiva.

<Sono molto soddisfatta di quanto emerge dai provvedimenti – commenta l’assessore al commercio del Comune di Genova Paola Bordilli –. Essi vanno infatti a sostenere la bontà dell’Intesa, i principi ispiratori e soprattutto la tutela di aree storiche e culturali, tutela che non può che passare inevitabilmente anche da un punto di vista commerciale su cui crediamo fortemente. Il fatto di aver vinto non solo nel merito, ma anche in sospensiva, nel caso dell’h24 è un forte segnale che va in questa direzione: ciò non avveniva coi Patti d’area precedenti, limitati oltretutto a tre vie cittadine. Questo dimostra il valore anche dell’ottimo lavoro svolto da tutti gli uffici competenti (Commercio e Avvocatura) dei diversi Enti interessati che ringrazio per la loro competenza, professionalità e dedizione. La non equiparazione dei circoli con attività economiche sul tema in questione – conclude Bordilli – ci porterà ad un maggiore controllo ancora su tutti quei finti circoli che creano concorrenza sleale, ma soprattutto lavorano spesso su abuso di alcol. Mi confronterò sul tema anche con le associazioni dei circoli>.

<La Regione ribadisce l’importanza dell’intesa nel suo complesso, volta a una generale riqualificazione del centro storico – sottolinea l’assessore regionale allo Sviluppo Economico e al Commercio Andrea Benveduti –. Alcuni casi rilevati hanno rappresentato prima ancora che un problema commerciale, una difficoltà di ordine pubblico. Come ribadito in più circostanze, l’accordo che insieme al Comune di Genova abbiamo raggiunto con Camera di Commercio e Soprintendenza è volto alla tutela sia del decoro strutturale ed estetico di aree di pregio ma anche ad un complessivo miglioramento delle offerte commerciali e della vivibilità nel suo complesso. Sono zone che meritano di essere valorizzate, attraverso lo sviluppo di una rete commerciale che punti sulla tipicità e qualità, caratteristiche che non vanno certo a pregiudicare socialità e svago>.

<L’intesa – commenta Maurizio Caviglia, segretario generale della Camera di Commercio di Genova – rappresenta uno strumento innovativo di programmazione commerciale che mette al centro la qualità della vita e le risorse del territorio. Per le associazioni e le imprese questo è un provvedimento importante che contribuirà alla riqualificazione delle aree interessate>.

Interessante legge le motivazioni della sentenza del Tar che confermano la validità dell’impianto della regolamentazione per quanto riguarda il centro storico, duplicato, con i correttivi legati alla situazione del territorio, a Sampierdarena. Ecco le motivazioni del Tar.

I ricorsi sono infondati.
La risoluzione della presente controversia necessita di un previo inquadramento in ordine alla normativa applicabile.
In particolare, assume preminente importanza la disciplina di cui alla Direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 relativa ai servizi nel mercato interno, nota come “Direttiva Bolkestein”, attuata sul piano del diritto interno attraverso il d.lgs. n. 59/2010.
Tale Direttiva, nell’enunciare principi generali in ordine all’esercizio delle attività economiche, improntati alla liberalizzazione e semplificazione delle relative procedure amministrative, ha previsto il necessario bilanciamento dei principi di libera concorrenza con altri principi e valori di rango almeno pari, se non superiore, quali la tutela dell’ambiente, la lotta al degrado urbano, il divieto di consumo di nuovo suolo; principi con cui, la libertà di esercizio dell’attività commerciale – che non è illimitata – deve essere coordinata.
In particolare, la disciplina sovranazionale in parola, da una parte, ha espressamente sancito il divieto di programmazione delle attività commerciali fondata su meccanismi di ordine quantitativo, o basate sulle sole esigenze del mercato; dall’altra, ha ammesso l’introduzione di vincoli a tutela dei cd. motivi imperativi di interesse generale indicati all’articolo 4, punto 8 , vale a dire “motivi riconosciuti come tali dalla giurisprudenza della Corte di giustizia, tra i quali: l’ordine pubblico, la sicurezza pubblica, l’incolumità pubblica, la sanità pubblica, il mantenimento dell’equilibrio finanziario del sistema di sicurezza sociale, la tutela dei consumatori, dei destinatari di servizi e dei lavoratori, l’equità delle transazioni commerciali, la lotta alla frode, la tutela dell’ambiente, incluso l’ambiente urbano, la salute degli animali, la proprietà intellettuale, la conservazione del patrimonio nazionale storico ed artistico, gli obiettivi di politica sociale e di politica culturale). Tanto premesso, occorre aggiungere che sebbene nella giurisprudenza della Corte Costituzionale il principio di liberalizzazione delle attività economiche sia inquadrato nell’ambito della competenza statale in tema di “tutela della concorrenza” (cfr., tra le altre, sentenze n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del2009, n. 430 e n. 401 del 2007), che perciò assume portata “trasversale” (così Corte Cost. n. 200 e n. 299 del 2012 e n. 38 del 2013), la disciplina dei limiti alla libertà di concorrenza può trovare altresì esplicazione nella potestà legislativa regionale, di carattere residuale in materia di commercio.
A tale proposito, l’art. 31 del D.L. n. 201-2011, recante “ Disposizioni urgenti per la crescita, l’equita’ e il consolidamento dei conti pubblici”, convertito in legge n. 214- 2011, ha precisato che le Regioni e gli enti locali possono prevedere “ senza discriminazioni tra gli operatori, anche aree interdette agli esercizi commerciali, ovvero limitazioni ad aree dove possono insediarsi attività produttive e commerciali solo qualora vi sia la necessità di garantire la tutela della salute, dei lavoratori, dell’ambiente, ivi incluso l’ambiente urbano, e dei beni culturali”, coerentemente con quanto previsto dall’art. 8, comma 1, lett. h), d.lgs. n. 59-2010 di recepimento della Direttiva Bolkenstein.
Il legislatore regionale e locale può pertanto dare attuazione ai suddetti principi di matrice europea stabilendo temperamenti al principio della libertà di esercizio dell’attività commerciale sulla scorta della previsione di un controllo pubblico, preventivo o successivo, a tutela dei motivi imperativi di interesse generale previsti dalla normativa europea, nel rispetto dei principi di non discriminazione e proporzionalità.
Con specifico riferimento alla tutela dei beni aventi rilievo storico, artistico e culturale, ed al contemperamento dei medesimi con la disciplina — di ordine commerciale — relativa alla regolazione delle attività di libera iniziativa economica su area pubblica, l’art. 52 c. 1 d.lgs. n. 42 del 2004 (c.d. “Codice dei beni culturali e del paesaggio”) prescrive che “Con le deliberazioni previste dalla normativa in materia di riforma della disciplina relativa al settore del commercio, i comuni, sentito il soprintendente, individuano le aree pubbliche aventi valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico nelle quali vietare o sottoporre a condizioni particolari l’esercizio del commercio”.
Il contenuto di tale disposizione è confermato dall’art. 1 c. 4 del d.lgs. 222/2016 in materia di individuazione di procedimenti oggetto di autorizzazione, segnalazione certificata di inizio di attività (SCIA), silenzio assenso e comunicazione e di definizione dei regimi amministrativi applicabili a determinate attività e procedimenti, secondo il quale “Per le finalità indicate dall’articolo 52 del Codice dei beni culturali e del paesaggio, di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, il Comune, d’intesa con la Regione, sentito il competente Soprintendente del Ministero dei Beni e delle Attività culturali e del Turismo, può adottare deliberazioni volte a delimitare, sentite le associazioni di categoria, zone o aree aventi particolare valore archeologico, storico, artistico e paesaggistico in cui è vietato o subordinato ad autorizzazione rilasciata ai sensi dell’articolo 15 del decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59, l’esercizio di una o più attività di cui al presente decreto, individuate con riferimento al tipo o alla categoria merceologica, in quanto non compatibile con le esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio culturale (…)”.
In definitiva, sono considerati pacificamente legittimi gli interventi volti a regolamentare le attività economiche che siano necessari o proporzionati rispetto alla tutela dei beni costituzionalmente protetti, atteso che il principio di liberalizzazione delle attività economiche deve essere “adeguatamente temperato dalle esigenze di tutela degli altri beni di valore costituzionale”, quali la salvaguardia e tutela del territorio, dell’ambiente, dei beni culturali e paesaggistici. Orbene, il delicato rapporto tra protezione dell’ambiente cittadino dotato di peculiari caratteri di pregio e la disciplina della libertà di iniziativa economica è stato oggetto di una copiosa giurisprudenza secondo la quale sussiste uno specifico potere della P.A. di individuare ambiti e forme di protezione dell’ambiente urbano che si sostanziano in una interdizione — qualitativa o quantitativa — allo svolgimento di attività commerciali non compatibili con le esigenze di riqualificazione socio-economica del territorio. In particolare, la giurisprudenza ha ritenuto la regolamentazione regionale e locale pienamente compatibile con il quadro normativo nazionale e comunitario (anche in ordine al riparto di competenze tra Regioni e Comuni), in forza dei particolari requisiti e caratteristiche locali di natura storica, artistica, culturale ed urbanistica di una determinata area di interesse (vedasi, ex plurimis, Tar Lazio, sez. II-ter, sentenza nr. 5588/2019, nonché sentenze nr. 6898/2018, 4063/2017, 13996/2015, 10802/2015 e, del Consiglio di Stato, nn. 3802/2014, 1611/2015 e 2396/2017). È pacifico pertanto nella giurisprudenza l’orientamento secondo il quale siffatta disciplina regolamentare “non contrasta con la normazione statale in materia di liberalizzazione del commercio (nella misura in cui questa contempla l’esclusione della apponibilità di limitazioni quantitative e qualitative di vendita delle merci per gli esercizi autorizzati), né con il principio costituzionale di libertà nell’iniziativa economica privata, la quale deve comunque essere coordinata e indirizzata alle utilità e alle finalità sociali, non potendo svolgersi in contrasto con esse” (Consiglio di Stato, n. 4663 del 30 luglio 2018). Il principio di cui le citate norme sono portatrici è, dunque, quello dell’assenza di contrasto tra le attività commerciali e l’assetto urbano come conformato dagli strumenti di pianificazione, cosicché anche le limitazioni urbanistiche al commercio sono da ritenersi tutt’ora possibili in presenza di preminenti interessi pubblici quali quello alla tutela dell’ambiente urbano, purché siano ragionevoli, proporzionate e non finalizzate a contingentare irragionevolmente le attività commerciali e produttive.
Nel caso che occupa la presente controversia, le Amministrazioni locali e la Camera di Commercio, in data 29/6/2018, hanno stipulato l’Intesa per l’individuazione di zone di particolare valore archeologico, storico, artistico, paesaggistico per l’insediamento di attività commerciali.
Tale Intesa è stata approvata con la deliberazione attualmente gravata n. 136/2018 legittimamente adottata dalla Giunta comunale, titolare della relativa competenza.
In proposito si segnala sin d’ora l’infondatezza della censura di parte ricorrente circa l’asserita incompetenza della Giunta in favore del Consiglio comunale; quest’ultimo è competente ad adottare unicamente gli atti previsti dall’art. 42 del T.U.E.L., tra i quali non figura la materia commerciale.
La ratio della presente Intesa è quella di contribuire al miglioramento della qualità della vita e alla qualificazione commerciale di un’area compresa nel centro storico di Genova, specificamente individuata, attribuendo a specifiche tipologie di attività commerciali un ruolo ostativo ai processi di riqualificazione in atto.
Tale ratio è conforme ai principi comunitari in materia di libertà di stabilimento e di concorrenza suscettibili di limitazioni per motivi imperativi di interesse generale, fra i quali, come detto, ben può essere annoverato quello alla riqualificazione e preservazione ambientale di aree di pregio culturale.
Detto obiettivo è, fra l’altro, perseguito sottoponendo l’avvio delle attività commerciali ad uno stringente regime giuridico, di intensità discendente in proporzione alla distanza dal centro alla periferia.
Segnatamente, l’Intesa ha come riferimento la superficie ottenuta dalla sovrapposizione dell’area di centro storico riconosciuta patrimonio dell’UNESCO (segnalata come zona rossa nella cartina allegata) con quella dell’ambito AC – CS del vigente PUC (segnalata come area ricompresa tra il confine della zona rossa e il perimetro tratteggiato).
Per quanto riguarda le attività commerciali esercitabili nella zona rossa, l’Intesa ha previsto uno specifico regime autorizzatorio.
Per quanto invece attiene alla zona residuale, le attività in parola sono assoggettate al regime della SCIA.
Nel perimetro di quest’ultima zona, come chiaramente si evince dalla cartina allegata all’Intesa, è ricompresa la via di Ravecca ove l’attuale ricorrente pretende di esercitare l’attività di distribuzione automatica di generi alimentari e non. Pertanto, risultano infondate le censure svolte da parte ricorrente in merito alla sottrazione della via di Ravecca all’interdizione dall’esercizio di attività commerciali.
Devesi altresì evidenziare che l’intesa, a pag.6, prevede espressamente un dettagliato e tassativo elenco delle attività per cui la SCIA deve essere considerata irricevibile; tra queste è annoverata “l’attività di vendita al dettaglio e/o somministrazione effettuata mediante apparecchi automatici di generi alimentari in apposito locale ad essa adibito in modo esclusivo o prevalente”.
Ne deriva che correttamente l’Amministrazione comunale ha dichiarato irricevibile la SCIA datata 27/7/2018 concernente la distribuzione automatica di bevande e alimenti.
Tale conclusione è estensibile altresì all’attività di vendita automatica di generi non alimentari.
Ed invero, sebbene l’Intesa non contempli formalmente, all’interno del summenzionato elenco, le attività di distribuzione automatica di generi non alimentari, tuttavia l’interdizione delle stesse dal commercio in una zona di pregio si appalesa rispondente alla ratio dell’Intesa, sotto il profilo della tutela della tradizione commerciale, artigianale e culturale ligure.
Segnatamente, come affermato nella deliberazione di approvazione dell’Intesa, le iniziative commerciali devono essere orientate in modo tale da garantire l’espansione dell’apertura di attività di vendita di generi alimentari e non alimentari contraddistinti da una più specifica caratterizzazione: nel settore merceologico alimentare concretantesi nella vendita di prodotti tipici locali e nazionali; nel settore merceologico non alimentare nella vendita di prodotti di alto livello qualitativo, ciò che non può essere assicurato dalla distribuzione automatica. Dunque, risultano legittimi i provvedimenti attualmente gravati con cui il Comune ha dichiarato irricevibili le segnalazioni certificate sia del 27/7/2018 sia del 31/10/2018 relative alla vendita automatica di generi non alimentari.
Parimenti infondato si appalesa il motivo con il quale parte ricorrente ha censurato l’illegittimità dei provvedimenti gravati recanti l’irricevibilità della SCIA sulla scorta della considerazione che la deliberazione della Giunta Comunale non sarebbe stata ancora eseguibile alla data della segnalazione.
In proposito si evidenzia come tale delibera sia stata dichiarata immediatamente eseguibile ai sensi dell’art. 134 c. 4 del d.lgs. n. 267/2000 (a norma del quale “Nel caso di urgenza le deliberazioni del consiglio o della giunta possono essere dichiarate immediatamente eseguibili con il voto espresso dalla maggioranza dei componenti”).
Trattasi di una norma che tende a salvaguardare l’effettività di quanto deciso dall’organo politico nelle more della pubblicazione dell’atto, al fine di evitare uno spazio temporale (dal giorno della deliberazione a quello dell’effettiva pubblicazione) che potrebbe tradire l’obiettivo della delibera medesima in modo deleterio per il pubblico interesse di volta in volta perseguito.
Tale urgenza trova riscontro nel preminente interesse pubblico generale alla salvaguardia dell’integrità socio-culturale di aree storiche di pregio.
Nel caso di specie, pertanto, la deliberazione della Giunta, pur non ancora pubblicata, era senz’altro efficace a partire dal 29 giugno 2018, data della sua adozione e, quindi, già in data 27/7/2018, giorno di presentazione della SCIA.
In ultimo si evidenzia l’infondatezza del quattordicesimo motivo di ricorso relativo all’attività della Polizia Municipale, la quale avrebbe asseritamente confermato la regolarità dell’esercizio commerciale avente ad oggetto la vendita automatica di prodotti non alimentari diversi dalla cannabis priva di THC. Da tale accertamento di irregolarità, isolatamente riferita ad uno specifico genere merceologico, non è infatti possibile inferire la liberalizzazione generalizzata della vendita mediante distributori automatici di qualsiasi altro genere non alimentare.
Il ricorso ed i motivi aggiunti vanno dunque rigettati.

Per quanto riguarda, invece, il caso dei circoli, il Tar ha fatto una distinzione non intendendo i circoli stessi attività economiche e visto che la somministrazione è riservata solo ai soci.

A fronte della normativa speciale di cui sopra, deve ritenersi che la previsione limitativa in contestazione sia illegittima in quanto, non essendo coerente con il dettato dell’art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222 del 2016, per le ragioni sopra dette, e correlativamente, con l’art. 52, d.lgs. n. 42 del 2004, si pone in diretto contrasto con la normativa, di rango superiore, dettata dal d.p.r. n. 335 del 2001. Da ultimo, poi, occorre considerare come le attività che l’art. 1, comma 4, d.lgs. n. 222 del 2016 e il d.lgs. n. 42 del 2004 intendono disciplinare, se del caso limitandole o vietandole, sono quelle tipologie di esercizi di natura economica che per il loro essere rivolte ad un pubblico “esterno” e quindi aperte, potenzialmente, all’accesso di chiunque, per le caratteristiche dell’attività in esse svolta o per l’oggetto della prestazione resa, possono in vario modo incidere negativamente sul patrimonio e sull’immagine culturale, artistica, ecc. di quello specifico ambito territoriale.
Tale essendo la finalità della normativa è facile comprendere come il divieto in contestazione si ponga irragionevolmente al di fuori della stessa, laddove impedisce la somministrazione di bevande e alimenti a favore dei soli soci, all’interno dei locali dell’associazione anche, quindi, nei casi in cui tale attività non viene esercitata indiscriminatamente in favore di soggetti estranei all’ente, e, pertanto, del pubblico. In tal senso, occorre chiedersi se l’attività in contestazione sia qualificabile come “commerciale” secondo le disposizioni tributarie, ma se la stessa rientri o meno nella tipologia di esercizi che il d.lgs. n. 222 del 2016 consente di vietare: a tale domanda, come detto, deve darsi risposta negativa con riferimento a tutti i casi in cui la somministrazione di alimenti e bevande sia destinata a beneficio esclusivo dei soci e comunque non destinata al pubblico esterno, nell’ambito dell’attività istituzionali dell’ente.